El código Mercosur

Félix Peña, La Nación, Suplemento de Comercio Exterior, 10 de agosto de 2010

El saldo de la Cumbre del Mercosur en San Juan ha sido positivo. Ha agregado valor a la construcción gradual de un entorno regional que facilite la inserción competitiva de la Argentina en el mundo -así como también la de sus socios-. Tal construcción implica operar en los siguientes frentes de acción política y diplomática: el del fortalecimiento de la alianza estratégica con el Brasil; el del desarrollo del Mercosur, que a fin de ser eficaz tendrá que seguir siendo creativo e incluso heterodoxo en sus métodos de trabajo e instrumentos y, en tercer lugar, el del impulso de las negociaciones comerciales con otros países, aprovechando al respecto las nuevas condiciones de la competencia económica global resultantes de profundos cambios en la realidad internacional.

Es precisamente en relación a lo avanzado en esos frentes de acción que puede apreciarse el valor agregado en San Juan a la construcción de un "barrio amigable", con vecinos que quieran y sepan convivir. Cabe destacar que una lectura correcta de los resultados de la Cumbre requiere tomar en cuenta simultáneamente lo producido en los tres frentes, ya que están muy vinculados entre sí.

El primer frente es el de la consolidación de la alianza estratégica entre la Argentina y el Brasil. Lanzada con los acuerdos Alfonsín-Sarney, en sus aspectos sustanciales ella se mantiene inalterable transcurrido un cuarto de siglo. Se sostiene en dos pilares básicos. Uno es el de la confianza recíproca en relación a los múltiples desdoblamientos del desarrollo nuclear de la Argentina y del Brasil, y de la valoración de la cooperación mutua en ese campo. Las señales que han salido de San Juan indican que los dos países mantienen sólidos sus compromisos al respecto. En el contexto del entorno global y regional actual, éste no es un dato menor. Es lo que hace de esta relación bilateral un núcleo duro de paz y estabilidad política en América del Sur. Es lo que contribuye a generar un clima favorable para que las empresas adopten decisiones de inversión productiva que permitan desarrollar el enorme potencial que tiene hoy la región en el nuevo escenario económico global.

Y el otro pilar básico es el de las preferencias económicas y comerciales, concebidas como instrumentos orientados a facilitar la transformación productiva conjunta y la capacidad para negociar con otros países. Es un pilar que, a la vez que preserva su identidad y dinámica de alcance bilateral, se inserta en el marco más amplio de un Mercosur que, en múltiples aspectos, tiene una clara dimensión sudamericana. Bien entendidos, los espacios institucionales del Mercosur y de la Unasur pueden considerarse complementarios.

Segundo frente

El segundo frente es del desarrollo de todo el potencial del Mercosur. Se sabe que es un proyecto multidimensional y de largo plazo.

Es un proceso continuo sin punto final ni garantía de irreversibilidad. Al igual de lo que es evidente hoy con la Unión Europea, el Mercosur no responde a ningún modelo de libro de texto ni de otras regiones. Es, como debe ser: un intento de trabajo conjunto entre un grupo de países, que procura responder a peculiaridades, intereses y realidades propias de esta región.

En la práctica, no es fácil lograrlo y, por ello, siempre parecerá incompleto y distante de cualquier idealización. Incluso el calificativo de "imperfecta", que se suele utilizar en el plano académico con respecto a la unión aduanera que aspira a completar el Mercosur, puede estar señalizando dificultades para entender cómo es el mundo real o una falta de lectura adecuada de las normas que en el marco de la Organización Mundial del Comercio definen lo que ellas entienden por tal modalidad de integración de mercados.

La Cumbre de San Juan ha permitido lograr, entre otras cuestiones relevantes, un progreso significativo en el desarrollo de elementos que habían quedado pendientes desde que en diciembre de 1994 se aprobó en Ouro Preto el arancel externo común. Ellos son el Código Aduanero, la eliminación del doble cobro del arancel externo y la distribución de la renta aduanera.

Lo acordado en los tres temas ha implicado conciliar intereses y visiones distintas. En su etapa final, requirió creatividad técnica y una buena dosis de voluntad política. Lo obtenido en San Juan no implica haber concluido con la tarea, pero debe considerarse un claro éxito de la presidencia que la Argentina ha ejercido en el Mercosur en el primer semestre de este año.

Faltan pasos significativos, que incluso pueden ser difíciles de dar, para que los compromisos asumidos sean efectivos y penetren en la realidad. Pero ello es lo normal en cualquier proceso de integración entre naciones soberanas y que no aspiran a dejar de serlo. Más aún cuando ellas tienen marcadas asimetrías de dimensión y de poder económico relativo.

La idea de recorridos lineales y sin sobresaltos no se compagina con las realidades políticas y económicas. Por el contrario, son procesos que siempre significan recorridos sinuosos marcados por crisis, retrocesos y, a veces -como ha sido en esta ocasión- con saltos hacia adelante. Incluso son procesos que pueden culminar en el fracaso o en su metamorfosis en algo diferente a lo originalmente imaginado.

Hay que tener en cuenta para apreciar lo que falta recorrer en las cuestiones que fueron aprobadas en San Juan, que en el pasado otros instrumentos básicos del Mercosur, por ejemplo, en materia de defensa de la competencia y del tratamiento de las inversiones, no han podido completar el ciclo de su plena aprobación en el plano interno de cada país. En cierta forma puede sostenerse que el Mercosur tiene varios "cadáveres legales".

El propio Código Aduanero ya había sido aprobado en 1994 en una anterior versión. Quizá la acumulación de acuerdos que no superan la etapa de su aprobación formal por el Consejo del Mercosur, es uno de los indicadores más claros de las insuficiencias institucionales del proceso de integración. Muchas veces se aprueban normas comunes que no han sido suficientemente decantadas por los filtros de los respectivos intereses nacionales o por las instancias técnicas competentes de los gobiernos.

La necesidad de producir Cumbres exitosas ha demostrado en los veinte años del Mercosur que ella puede ser, según sean las circunstancias, o un factor que impulsa el avance real de la integración, o que sólo genere episodios de "diplomacia mediática", esto es titulares para la prensa del día siguiente que luego no se traducen en hechos efectivos.

Tercer frente

Y el tercer frente de acción es el de las negociaciones comerciales internacionales del Mercosur con terceros países.

En San Juan se firmó un nuevo acuerdo de libre comercio. Esta vez ha sido con Egipto. Antes lo fue con Israel. Están además los acuerdos preferenciales firmados con otros países en desarrollo.

Más que la importancia relativa de tales acuerdos, medida por su incidencia en flujos de comercio y de inversiones, lo relevante es que confirma una idea estratégica que, por momentos, ha sido cuestionada en algunos sectores de países miembros. Ultimamente lo ha sido por personalidades políticas y empresarias del Brasil.

Lo que se cuestiona es que el Mercosur pueda concretar negociaciones comerciales preferenciales con otros países pero, en especial, con aquellos con los cuales las relaciones económicas son o pueden ser muy significativas. Se ha planteado entonces la necesidad de privilegiar negociaciones bilaterales que requerirían cambiar normas sustantivas del Mercosur. Y que podrían conducir a un deterioro de la necesaria confianza recíproca, en todos los planos, que es la base de sustentación de la idea de alianza estratégica impulsada en el último cuarto de siglo.

De allí la importancia de señales que han surgido con nitidez de San Juan en relación a las negociaciones birregionales con la Unión Europea que han sido recientemente relanzadas.

Tres señales pueden ser destacadas. Una y fundamental, es la reiteración del compromiso de los socios de profundizar el Mercosur, incluso colocando diferendos comerciales en la perspectiva más amplia de una idea estratégica que trasciende lo económico. Conviene al respecto recordar una definición que dio hace no mucho el canciller brasileño Celso Amorim cuando señaló que para Brasil el Mercosur era sinónimo de paz y estabilidad política en América del Sur.

Una segunda señal resulta precisamente de las medidas adoptadas para completar los instrumentos básicos de una unión aduanera. Tanto el Código Aduanero, como el doble cobro del arancel externo y la distribución de la renta aduanera, han figurado en un lugar prioritario en las expectativas de la Unión Europea para negociar con el Mercosur.

Y la tercera señal ha sido la reiteración por parte del presidente Lula sobre su interés en que se avance rápido en la negociación birregional.

El autor es director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación Standard Bank y de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales de la Universidad Tres de Febrero.