¿Innovaciones en las reglas multilaterales de comercio? Su adaptación a desafíos de la transición hacia el futuro orden económico mundial

Resumen: La adaptación del sistema multilateral de comercio a las profundas transformaciones que se observan en el poder mundial y en la competencia económica global, es uno de los desafíos principales para la agenda internacional de los próximos años. Es una adaptación tanto más necesaria si se toma en cuenta la percepción que muchos países tienen en el sentido que, en medida significativa, instituciones y reglas existentes reflejan una realidad del poder mundial que está siendo rápidamente superada. A diferencia del mundo en el que se originó el sistema del comercio mundial institucionalizado primero en el GATT y luego en la OMC, donde pocos países tenían el poder suficiente para adoptar decisiones y generar reglas que penetraran en la realidad, el actual es mucho más diverso, complejo y dinámico. Resulta difícil imaginar, sin embargo, que en cortos plazos –ni tan siquiera medianos- sea factible llegar a consensuar planteamientos refundacionales que impliquen una revisión de fondo del sistema de la OMC, asumiendo que ello fuera eventualmente necesario. La dificultad de reunir la masa crítica de poder mundial que se requiere para generar nuevas instituciones y reglas de juego, permite anticipar que la transición ya iniciada demandará mucho tiempo antes de que se pueda ingresar a una nueva etapa en el orden internacional Un informe reciente de la OECD pone en evidencia los efectos de uno de los factores que están detrás de la erosión de un sistema que proviene de las realidades internacionales resultantes de la última guerra mundial. Es el de cambios significativos que se están produciendo a escala global en la dimensión relativa de las distintas economías nacionales. En el 2011, China e India representaban el 24% del PIB mundial medido en paridad del poder adquisitivo; la proyección al 2030 indica que ambos países acumularían un 39% del PIB mundial y que, en el 2060 tal participación alcanzaría al 46%. Es decir que volverían a tener el grado de participación en el PBI mundial, alrededor del 50%, que tuvieran durante siglos y hasta aproximadamente el año 1820. Administrar los efectos sobre el sistema del comercio mundial que puedan resultar de la compleja transición hacia el futuro orden económico internacional, será uno de los desafíos a encarar en la inmediato. Entre otras cuestiones relevantes por su incidencia en el deterioro sistémico que se observa, dos merecen una atención particular. Se refieren, a cómo pueden encarar los países miembros de la OMC medidas de emergencia comercial que impliquen una mayor flexibilidad de la que toleran las reglas actuales y, a cómo fortalecer disciplinas colectivas en materia de acuerdos comerciales preferenciales.

Parece existir un cierto consenso sobre la gradual erosión del sistema multilateral de comercio, institucionalizado en la Organización Mundial del Comercio (OMC), que podría resultar del efecto acumulado de, por un lado, el estancamiento de la Rueda Doha y, por el otro, nuevas iniciativas que conducirían a acentuar la proliferación de acuerdos comercial preferenciales –tales como la de la Asociación Transpacífica (Transpacific Partenership – TPP) y la de una Asociación Transatlántica, que asociaría en una zona de libre comercio a la Unión Europea (UE) con los Estados Unidos (ver al respecto el discurso del Comisario de Comercio de la UE, Karel de Gucht, en Dublin el 9 de noviembre, en: http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2012/november/tradoc_150082.pdf)-. Tal erosión, por sus efectos de fragmentación del marco institucional del comercio mundial, puede no sólo afectar los flujos transnacionales de bienes, servicios e inversiones productivas, pero incluso tener connotaciones geopolíticas. El debate en torno a la eventual dimensión geopolítica del denominado TPP así lo ilustra. Si así fuere podría contribuir a afectar la ya complicada gobernabilidad global, en lo que implica como prevalencia de condiciones para la paz y la estabilidad en el mundo y en sus regiones. De allí que la adaptación del sistema multilateral de comercio a las profundas transformaciones que se observan en la actualidad en el poder mundial y en la competencia económica global, sea reconocida como uno de los desafíos principales para la agenda internacional de los próximos años. Y es una adaptación tanto más necesaria si se toma en cuenta la percepción que muchos países tienen –especialmente los protagonistas emergentes o re-emergentes, según sea la perspectiva histórica en la que se los visualice- en el sentido que, en una medida significativa, instituciones y reglas existentes reflejan una realidad del poder mundial que está siendo rápidamente superada. A diferencia del mundo en el que se originó el sistema del comercio mundial institucionalizado primero en el GATT y luego en la OMC, donde pocos países tenían el poder suficiente para adoptar decisiones y generar reglas que penetraran en la realidad, el actual es mucho más diverso, complejo y dinámico. Es un mundo de muchos clubes. Pero no de un club dominante: el “condominio oligárquico” al que se referían analistas y diplomáticos de los años sesenta y setenta del siglo pasado. En el ámbito de la OMC, Pascal Lamy –su actual Director General- ha encomendado a un grupo de expertos de alto nivel reflexiones y propuestas orientadas a encarar los desafíos del comercio mundial en este siglo XXI (ver al respecto la información en la página web de la OMC sobre el grupo de reflexión sobre el futuro del comercio en: http://www.wto.org/spanish/thewto_s/dg_s/dft_panel_s/dft_s.htm). De éste y de otros ejercicios que se realizan en múltiples ámbitos, tanto gubernamentales como no gubernamentales, incluyendo los que tienen un alcance “multi-stakeholders”, podrán surgir eventualmente iniciativas valiosas. Resulta difícil imaginar, sin embargo, que en cortos plazos –ni tan siquiera medianos- sea factible llegar a consensuar planteamientos refundacionales que impliquen una revisión de fondo del sistema de la OMC, asumiendo que ello fuera eventualmente recomendable. La dificultad de reunir la masa crítica de poder mundial que se requiere para generar nuevas instituciones y reglas de juego, permite anticipar que la transición ya iniciada demandará mucho tiempo antes de que se pueda ingresar a una nueva etapa en el orden internacional (ver al respecto este Newsletter del mes de mayo de 2012 en: http://www.felixpena.com.ar/index.php?contenido=negociaciones&neagno=informes/2012-05-tendencias-inciden-gobernabilidad-global). Por ello parece recomendable la idea de una metamorfosis, entendido ésta en el sentido planteado por Edgar Morin en su conocido artículo titulado “Elogio de la Metamorfosis” (http://elpais.com/diario/2010/01/17/opinion/1263682813_850215.html). Ello implicaría abrir el debate sobre la revisión de algunos mecanismos e instrumentos del actual sistema multilateral del comercio mundial que, de ser introducidas, pudieran contribuir a mejorar sus efectividad, eficacia y legitimidad social. O al menos a detener la actual tendencia al deterioro gradual de esas tres indispensables cualidades sistémicas de instituciones y reglas destinadas a perdurar. Un informe reciente de la OECD (ver la referencia en la sección lecturas recomendadas de este Newsletter), contribuye a poner en evidencia el efecto de uno de los factores que está detrás de la erosión de un sistema que proviene de las realidades internacionales resultantes de la última guerra mundial. Es el del cambio significativo que se está produciendo a escala global en la dimensión relativa de las distintas economías nacionales. Según este informe, que examina las tendencias del crecimiento económico mundial en el curso de los próximos cincuenta años, el producto interno bruto combinado de China e India superará pronto al de los países del G7 y hacia el 2060, superará al del conjunto de los actuales países miembros de la OECD. En el 2011, China e India representaban el 24% del PIB mundial medido en paridad del poder adquisitivo; la proyección al 2030 indica que ambos países acumularían un 39% del PIB mundial y que, en el 2060 tal participación alcanzaría al 46% (ver el citado informe en sus páginas 22 y 23 y en su cuadro 10). Es interesante tener presente que al momento de crearse el GATT los países desarrollados representaban alrededor del 60% del PBI mundial y que cuando surge en los años 70 el G7, sus países miembros representaban en torno al 45% del PBI mundial. China e India en 1950 representaban alrededor del 8% del PIB mundial, porcentaje que aproximadamente mantenían en los años 70. La actual proyección de la OECD significaría que China e India volverían a tener el grado de participación en el PBI mundial que tuvieran durante siglos y hasta aproximadamente el año 1820, esto es alrededor del 50% (estos últimos porcentajes resultan de los datos incluidos en la tabla A.6 Share of World GDP, 20 Countries and Regional Totals, I-2003AD (million 1990 international $) del libro de Angus Maddison, “Contours of the World Economy, I-2030AD. Essays in Macro-Economic History”, Oxford University Press, Oxford – New York 2007, página 381). De allí que en ambos países se observa la natural tendencia a considerarlas como economías “re-emergentes”. Administrar los efectos sobre el sistema del comercio mundial que puedan resultar de la compleja transición hacia un nuevo orden económico internacional, será entonces uno de los desafíos a encarar en la inmediato. Más que inclinaciones refundacionales, se requerirá de un gran sentido práctico que permita resolver algunos de los puntos más débiles del sistema actual. No parece recomendable al respecto, imaginar acciones que respondan a planteamientos ideológicos o teóricos. Un signo de los tiempos es precisamente la rapidez con que se están volviendo obsoletas muchas concepciones ideológicas o teóricas aplicadas a las relaciones comerciales internacionales. Entre otras cuestiones relevantes por su incidencia en el antes mencionado deterioro sistémico que se observa, dos merecen una atención particular. Se refieren, en primer lugar, a cómo pueden encarar los países en desarrollo miembros de la OMC, medidas de emergencia a través de válvulas de escape que impliquen una mayor flexibilidad de la que toleran las reglas actuales y, en segundo lugar, a cómo fortalecer las disciplinas colectivas en materia de acuerdos comerciales preferenciales a fin de evitar que contribuyan a una mayor fragmentación del sistema multilateral del comercio mundial e, incluso, a su fractura. Dani Rodrik, entre otros, ha avanzado sugerencias sobre cómo tener un sistema de válvulas de escape más flexible que permitan a los países en desarrollo encarar, en determinadas condiciones, situaciones de emergencia económica que comprometan sus objetivos de desarrollo (ver sus propuestas en su libro “The Globalization Paradox”, W.W.Norton and Company, New York 2011, especialmente páginas 252 y siguientes). Implicaría, entre otras medidas, reformar disposiciones del actual acuerdo de la OMC sobre salvaguardias, a fin de que los países en desarrollo encaren con mayor flexibilidad, aquellas situaciones de emergencia económica y comercial que puedan transitoriamente afectar su capacidad para navegar la globalización, incluyendo las originadas en eventuales fluctuaciones cambiarias. Y con respecto a los acuerdos comerciales preferenciales, especialmente aquellos que abarquen a varios países -incluso de distintas regiones- y con compromisos que trascienden a los asumidos en la OMC, teniendo en cuenta sus potenciales efectos de fragmentar el sistema del comercio mundial, parecería recomendable analizar nuevas disciplinas colectivas. Ellas deberían asegurar una efectiva transparencia en cuanto a las medidas preferenciales que incluyan –por lo tanto potencialmente discriminatorias con respecto a los países que no son miembros de un determinado acuerdo- y, en particular, una periódica apreciación técnica independiente sobre sus efectos en flujos de comercio y de inversión originados en terceros países, y en la cohesión del sistema multilateral del comercio mundial. Son las sugeridas iniciativas que deberían agregarse a algunas de las cuestiones que están siendo consideradas a abordar en la hipótesis de un estancamiento prolongado de la Rueda Doha o, incluso, en la de la conclusión de una Rueda Doha con resultados menos ambiciosos a los imaginados en un contexto mundial muy diferente al actual. Podrían formar parte de una agenda atractiva de adaptaciones del sistema del comercio mundial a los requerimientos de la transición hacia un nuevo orden económico mundial y que incluyera, además de las mencionadas, las referidas, entre otras, a la facilitación del comercio, a diferentes modalidades de acuerdos plurilaterales y/o sectoriales, a la ayuda al comercio. Es una agenda que convendría que, al menos en una primera etapa, sus posibles desdoblamientos sean objeto de análisis y debate en foros multidisciplinarios y “multi-stakeholders”. Sólo en una segunda etapa, podrían pasar al plano del debate intergubernamental aquellas ideas que parezcan más adecuadas y susceptibles de lograr los necesarios consensos.

Lecturas recomendadas de publicaciones:  Bartesaghi, Ignacio; Mangana, Susana, “Las Relaciones Comerciales entre Uruguay y China”, Departamento de Negocios Internacionales e Integración, Facultad de Ciencias Empresariales, Universidad Católica del Uruguay, Informe Semestral, Montevideo, Enero – Junio 2012, Año 1 – N° 1, Montevideo, 10 de setiembre de 2012, en: http://espectadornegocios.com/core.php?m=amp&nw=ODQ2OTQ=.  Blij, Harm de, “Why Geography Matters. 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