Diferencia entre revisiones de «INTERÉS NACIONAL, SOBERANÍA Y COMPROMISOS INTERNACIONALES: Una tensión que se torna más evidente en épocas de crisis económicas»

Félix Peña, Newsletter de Comercio Internacional, marzo de 2012

Resumen:

En épocas de turbulencias e incertidumbres que afectan el crecimiento de la economía internacional, como la que se está viviendo en los últimos años, tiende a agudizarse un dilema que, de una forma u otra, suele estar presente en el momento de encarar las políticas comerciales externas de un país. Es el que resulta de tener que optar, a veces, entre lo que un gobierno considera que necesita hacer en el plano del comercio exterior y lo que, por otro lado, puede hacer en forma consistente con los compromisos asumidos con otros países o, incluso, con lo que prescribe su propio ordenamiento jurídico interno.

Y el problema se suele plantear se debe a que, a veces, las medidas que se consideran necesarias –en función de la interpretación de las realidades económicas o de las políticas o, lo que es más frecuente, por una combinación de ambas- entran en contradicción con compromisos formales asumidos con otras naciones, sea en el ámbito de acuerdos comerciales internacionales o en el de acuerdos de integración regional. Esto es, chocan con lo dispuesto por normas jurídicas internacionales libremente pactadas y que, por lo general, suponen la reciprocidad en los beneficios que de ellas pueden derivarse.

En la vida real la distinción entre “lo que quiero o necesito” y “lo que puedo”, como eventual dilema a la hora de aplicar políticas comerciales que puedan ser calificadas como “proteccionistas” o “contrarias a las reglas pactadas”, requiere tomar en cuenta el balance de poder relativo entre un país, y aquél o aquellos que puedan considerarse afectados por las medidas que se apliquen. Cuanto más poder relativo tiene un país, mayor será la tendencia a colocar la interpretación de los compromisos internacionales asumidos, en el marco del ejercicio de la respectiva soberanía nacional.

En un mundo de interdependencia densa, de asimetrías de poder relativo, de multiplicidad de intereses cruzados, de complejas redes productivas transnacionales, la mayoría de los países intentan al menos, aparecer como fieles cumplidores de las reglas pactadas. Pero suelen dan por supuesto que en la realidad y en la medida que sea posible, cuando las circunstancias lo requieran ejercerán la voluntad soberana nacional. En tal caso, cabrá a los expertos gubernamentales presentar tal ejercicio de la soberanía nacional como consistentes con los compromisos internacionales asumidos.

En las relaciones comerciales internacionales de las últimas décadas, siempre se ha observado una tensión entre el interés nacional y el ejercicio de la soberanía, por un lado y por el otro, los compromisos asumidos por el respectivo país en el marco de acuerdos internacionales, sean ellos globales o regionales. Es una tensión que se torna más evidente cuando la economía mundial atraviesa períodos de fuerte crisis sistémica.

En efecto, es en épocas de turbulencias e incertidumbres que afectan el crecimiento de la economía internacional, como la que se está viviendo en los últimos años, cuando tiende a agudizarse un dilema que, de una forma u otra, suele estar presente en el momento de encarar las políticas comerciales externas de un país. Y se agudizan precisamente porque toda crisis económica tiene un incidencia en la definición de ganadores y perdedores, sea entre los países que participan de la competencia económica global, sea entre los que participan en el ámbito de una economía interna en su condición de empresarios, de trabajadores, de consumidores.

Se trata del dilema que resulta de tener a veces que optar entre lo que un gobierno considera que necesita hacer en el plano del comercio exterior y lo que, por otro lado, se supone que puede hacer si es que procede conforme a los compromisos asumidos por su país con otros países o, incluso, a lo que prescribe su propio ordenamiento jurídico interno.

El efecto de una crisis internacional sobre el comportamiento de una economía nacional y, en particular, sobre el nivel de empleo –por ende, sobre el humor de los ciudadanos-, conduce muchas veces a plantear la necesidad de restringir los flujos de bienes originados en el exterior o a adoptar distintos tipos de medidas, incluso imaginativas y en lo posible poco notorias, que en la práctica permitan administrar la densidad y, eventualmente, el origen, de los flujos comerciales externos.

El planteamiento de tal necesidad puede deberse a muchas razones y entre otras, a la presión de intereses aparentemente afectados de empresarios y trabajadores que demandan entonces protección, pero también a las dificultades para financiar eventuales desequilibrios comerciales externos. Son razones que suelen prestarse a muchas controversias, sean ellas originadas en valores e intereses, en ideologías o en los requerimientos del juego político interno, esto último especialmente cuando en el respectivo país se está desarrollando un proceso de conduce a elecciones de sus gobernantes o de sus representantes.

El problema que se suele plantear es que, a veces, las medidas que un gobierno considera necesario adoptar –en función de su interpretación de las realidades económicas o de las políticas o, lo más frecuente, por una combinación de ambas- entran en contradicción con compromisos formales asumidos con otras naciones, sea en el ámbito de acuerdos comerciales internacionales (por ejemplo, el GATT-OMC) o en el de acuerdos de integración regional (por ejemplo, el Mercosur). Esto es, chocan con lo dispuesto por normas jurídicas internacionales libremente pactadas y que, por lo general, suponen la reciprocidad en los beneficios que de ellas pueden derivarse. Son normas, por lo demás que a veces no poseen de la flexibilidad que se requiere para contemplar situaciones de emergencias económicas. Por ejemplo que carecen de válvulas de escape que sean fáciles de aplicar en determinadas condiciones.

Al ser así, las respectivas medidas pueden dar lugar a reclamaciones, por ejemplo en el marco de los mecanismos de solución de controversias como los que existen en la OMC y en el Mercosur, entre muchos otros. Claro está que los tiempos necesarios para la plena aplicación de un mecanismo de solución de controversias y de sus eventuales resultados, suelen ser más largos que los de los requerimientos prácticos que conducen a aplicar medidas que puedan ser objeto de eventuales reclamaciones.

De allí que a veces un gobierno se inclina a aplicar medidas que podrían ser consideradas como restrictivas, aún sabiendo que puedan ser objeto de reclamaciones en función de compromisos jurídicos internacionales (ver, por ejemplo, la nota de Sergio Leo titulada “Liçôes de una guerra cambial”, en Valor Econômico, del 5 de marzo 2012, cuando señala –en el caso del Brasil pero suele observarse también en otros casos,“no caso da política comercial, há integrantes do governo que, em conversas reservadas, assumen que estâo dispostos a levantar barreiras a importaçoes mesmo que contrariem compromisos internacionales de país, como as da OMC –como foi o caso evidente do aumento do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), sobre automóveis importados”. Sergio Leo es un periodista muy bien informado. Lo que el sostiene en esta nota probablemente sería aplicable a integrantes de gobiernos en otros países).

Y las medidas que se apliquen también pueden dar lugar a represalias comerciales. Una suerte de escenario en el “si tu proteges”, “yo me protejo”. Ha sido algo frecuente en la historia larga, incluso en el camino ascendente hacia conflictos políticos de envergadura, que son aquellos que han terminado en guerras.

En la vida real la distinción entre “lo que quiero o necesito hacer” y “lo que puedo hacer”, como eventual dilema a la hora de aplicar políticas comerciales que puedan ser percibidas como “proteccionistas” y “contrarias a lo pactado”, requiere tomar en cuenta el balance de poder relativo entre un país, y aquél o aquellos que puedan considerarse afectados por las medidas que se apliquen. Es algo que puede medirse en términos de cuán prescindibles son, para ambos lados implicados en los efectos de un restricción comercial, los flujos de comercio e inversión provenientes de los respectivos países. Eventualmente el grado de prescindibilidad comercial puede ser compensado por el valor geopolítico que el país que adopta las medidas restrictivas tiene para el que se considera afectado. Es lo que suele explicar políticas de “paciencia estratégica” que en tales casos se suelen aplicar.

Cuanto más poder relativo tiene un país, mayor será la tendencia a colocar los compromisos internacionales asumidos, en el marco de la respectiva soberanía nacional. Surgen claros en tal caso, los límites de un sistema comercial internacional institucionalizado, sea éste global o regional. No hace mucho en Buenos Aires, el entonces Presidente Lula ilustró con franqueza lo antes mencionado. Refiriéndose al Mercosur –y en la parte improvisada de un discurso rico en análisis y propuestas constructivas sobre el emprendimiento regional en el marco de la economía mundial- sostuvo que: “Se juntarmos os interesses de Argentina e Brasil, mais os interesses de países emergentes como nós, os interesses da América do Sul - temos que construir os consensos no limite do possível para andar juntos no mundo, defendendo a mesma bandeira - nós poderemos fazer diferença nas negociações internacionais. Obviamente que sem abrir mão da soberania de cada país, fazendo os acordos bilaterais que cada país entenda ser melhores. Isso nós não discutiremos porque a soberania dos países é intocável, os interesses soberanos de cada Estado são intocáveis, mas poderemos construir muitas coisas juntos”. Fue un mensaje claro ante empresarios argentinos sobre los que, en su opinión, eran los límites a lo comprometido entre los países del Mercosur: la soberanía nacional es intocable (ver el texto completo del discurso, pronunciado en el marco de un Encuentro binacional de empresarios de Argentina y del Brasil, el 4 de agosto de 2008).

La diplomacia presidencial tiene entre sus ventajas la de permitir, a veces, a los Jefes de Estado expresar con franqueza lo que muchas veces no se reconoce en forma explícita. Concretamente, en momentos en que muchos son los países que recurren a medidas restrictivas del comercio internacional, difícil es que instancias gubernamentales competentes reconozcan abiertamente que por sobre los compromisos jurídicos asumidos, por ejemplo, en el marco de la OMC o del Mercosur, están los intereses nacionales tal como lo interpreta en un momento determinado el respectivo gobierno en ejercicio de la soberanía.

Por el contrario, lo razonable es que se presenten formalmente políticas comerciales externas y las medidas que inciden en el comercio exterior, como consistente con las reglas de juego comprometidas en el plano internacional. Incluso, las respectivas medidas son elaboradas de tal forma que pueda resultar muy difícil argumentar sobre su inconsistencia con lo pactado. La regla sería algo así como “perro que muerde no ladra”. De allí que normalmente los gobiernos cuenten entre sus funcionarios y sus asesores, con los mejores especialistas en el derecho del comercio internacional.

En un mundo de interdependencia densa, de asimetrías de poder relativo, de multiplicidad de intereses cruzados, de complejas redes productivas transnacionales, la mayoría de los países intentan al menos, aparecer como fieles cumplidores de las reglas pactadas. Dan por supuesto que en la realidad y en la medida que sea posible, cuando las circunstancia lo requieran se ejercerá la soberanía nacional “que es intocable”. En tal caso cabrá a los expertos gubernamentales presentar tal ejercicio de la soberanía nacional como consistentes con los compromisos internacionales asumidos.

Una reciente iniciativa del gobierno del Presidente Obama ilustra sobre la sensibilidad creciente a las “desnivelaciones del campo de juego” en el comercio internacional. Es la de la creación de un centro de coordinación de las agencias con competencias para velar por la aplicación de los derechos que tienen los Estados Unidos por los compromisos asumidos en el plano internacional, como también por la aplicación de la legislación interna (Interagency Trade Enforcement Center) (ver el texto de la norma y sus fundamentos).

Se ha interpretado la creación de esta agencia como una decisión orientada a actuar cuando quienes compiten con los Estados Unidos no “juegan conforme a las reglas”. Coincide la medida con signos claros de aumento de tensiones comerciales entre China y los Estados Unidos, en particular por una reciente legislación del Congreso que incide en las medidas de defensa comercial que se aplican a productos provenientes de China (ver al respecto en Bridges Weekly Trade News Digest, las notas tituladas “White House Trade Momentum Builds as Election Heats Up”, Volume 16 – Number 8 – 29th February 2012 y “US Congress Takes Aim at Beijing, Preserves Anti-Subsidy Tariffs”, Volume 16 – Number 9 -7th March 2012. Para una versión del lado chino sobre las medidas adoptadas por el Congreso americano en relación a los subsidios otorgados en una economía que no es de mercado, ver la nota “Chinese lawmakers slam U.S. trade bill as protectionism”, en Xinhua News – 8th March 2012. Sobre la defensa comercial en relación a importaciones originadas en China y las dificultades que se presentan en la práctica, ver la nota de Assis Moreira, “Países reforçam defesa comercial contra importaçâo da China”, en Valor Econômico del 5 de marzo 2012).

Lo concreto es que cada vez más está quedando en evidencia la importancia de, por un lado, fortalecer los marcos institucionales del comercio internacional –sea en el plano global, como en el regional y, cada vez más, en el interregional- adaptándolos a las actuales realidades y, por el otro lado, introducir criterios y mecanismos de flexibilización que permitan atender las emergencias económicas que confrontan los países, en particular, los que más puedan quedar afectados por asimetrías de poder relativo y de grados de desarrollo existentes (ver al respecto este Newsletter de los meses de enero, mayo y agosto 2009; junio, agosto y octubre 2011, y enero 2012, en www.felixpena.com.ar). Y también pone de manifiesto la necesidad de encarar, especialmente en el ámbito de la OMC, el tratamiento de políticas y medidas que configuran el cuadro de las denominadas “guerras cambiarias” .Este tema comenzará a ser abordado en un seminario que se desarrollará en la OMC a fin de este mes de marzo.

Lecturas recomendadas de publicaciones recientes:

 Altman, Roger, “The Global Economic, Financial and Political Outlook for 2012”, Chatham House, Transcript, London, 8 February 2012.

 Appiah, Kwame Anthony, “The Honor Code. How Moral Revolutions Happen”, W.W. Norton & Company, New York-London 2010.

 Ascúa, Rubén; Beltrán, Carlos, “Exportaciones argentinas. Una mirada desde Santa Fe”, con prólogo de Bernardo Kosacoff, Universidad Nacional del Litoral, Santa Fe 2006.

 Briceño Ruiz, José (editor), “El Mercosur y las complejidades de la integración regional”, Editorial Teseo, Buenos Aires 2011.

 Condliffe, J.B., “The Reconstruction of World Trade. A”, George Allen & Unwin Ltd, London 1941.

 Deutsche Post DHL, “Delivering Tomorrow. Logistics 2050. A Scenario Study”, Deutsche Post Ag, Bonn, February 2012.

 ECLAC-OECD, “Latin American Economic Outlook 2012. Transforming the State for Development”, Overview.

 European Commission, “Trade and Investment Barriers. Report 2012”, COM(2012)70, Brussels 2012.

 Ikenberry, G.John, “After Victory. Institutions, strategic restraint, and the rebuilding of order after major wars”, Princeton University Press, Princeton-Oxford 2001.

 IRI, “Relaciones Internacionales – 1991-20 años de la Revista-2011”, Instituto de Relaciones Internacionales, Universidad Nacional de La Plata, Año 20, N° 41, La Plata, Junio-Diciembre 2011.

 Kempt, Geoffrey, “The East Moves West. India, China, and Asia’s Growing Presence in the Middle East”, Brookings Institution Press, Washington D.C. 2010.

 Lamy, Pascal, “Global governance requires localising global issues”, speech at the Oxford Martin School, Oxford University, March 8, 2012.

 Laplantine, Francois; Alexis Nous, “Mestizajes. De Arcimboldo a zombie”, Fondo de Cultura Económica, Buenos Aires 2007.

 Lindner, Evelin, “Making Enemies. Humiliation and International Conflicts”, Praeger Security International, Westport, Connecticut-London, 2006.

 Lindner, Evelin, “Emotion and Conflict. How Human Rights Can Dignify Emotion and Help Us Wage Good Conflict”, Praeger, Westport, Connecticut-London 2009.

 Naïr, Sami, “La Europa mestiza. Inmigración, ciudadanía, codesarrollo”, Galaxia Gutenberg, Barcelona 2010.

 Pennetta, Piero, “Integración e integraciones. Europa, América Latina y el Caribe”, Universitá Degli Studi di Salerno-Universidad Católica de Colombia-Editorial Planeta, Bogotá 2011.

 Peña, Félix, “Adaptación a las nuevas realidades: un desafío para las instituciones globales y regionales del comercio internacional”, Revista del IRI, N° 41, La Plata, Junio-Diciembre 2011, páginas 149 a 157.

 Pomfret, Richard, “Lecture Notes on International Trade and Policy”, World Scientific, Singapore 2008.

 The Evian Group, “Equitable and Sustainable Globalisation. Principles for Global Governance”, Evian Group Taskforce Meeting, Summary Report, IMD, Lausanne, February 09, 2012.

 UN-Habitat, “The Challenges of Slums. Global Report on Human Settlements 2003”, United Nations Settlements Programme, Nairobi 2003.

 Velazco, Julio Cesar y otros, "La crisis mundial vista desde Bolivia. Lecturas Económica y Política (2008-2011)", Fundaciones Vicente Pazos Kanki, Konrad Adenauer y Milenio, La Paz, Diciembre 2011.

(*) Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación Standard Bank; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales - Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group.